Entwicklung der Nichtdiskriminierung in der EU
Mit dem Vertrag von Amsterdam (1997) hat die Europäische Union festgelegt, dass die meisten Schwierigkeiten, die die europäischen Bürger betreffen, mit Nichtdiskriminierungsregelungen gelöst werden können.
(mjs*) Eine solche Gesetzgebung beruht auf der Tradition des Fallrechts. Auch deshalb sind die Diskriminierungsgründe im Vertrag von Amsterdam, Artikel 13, aufgelistet.
Zeitgleich mit dem Vertrag von Amsterdam kam auch die Strategie des sogenannten "mainstreaming" zur Anwendung. Dies bedeutet, dass Behindertenangelegenheiten im Allgemeinen geregelt sein sollten, indem sie für alle Bürger gelten und nicht mehr im Rahmen von "speziellen" Bestimmungen. Vor diesem Hintergrund wurde ein Paket von Nichtdiskriminierungsrichtlinien geschnürt. Damit wurde ein Weg eingeschlagen, der zu einer neuen Form der Sozialpolitik führt, mit der die Rechte aller Bürger durch Gleichbehandlung in allen Lebensbereichen gewährleistet werden sollen.
Zu dieser Entwicklung wurde eine kontroverse Debatte geführt. Einige Rechtswissenschaftler waren der Meinung, dass eine auf dem Prinzip der Nichtdiskriminierung beruhende Gesetzgebung nur mit Schwierigkeiten zur Förderung der Rechte der Menschen mit Behinderungen genutzt werden könne, weil die Gerichte vor Schwierigkeiten bezüglich des Beweises des Entstehens einer Behinderung gestellt werden könnten und weil der Vergleich von Fällen problematisch sein könnte, abhängig von der Definition der Diskriminierung.
Während der Begriff der Nichtdiskriminierung im Arbeitsrecht wohlbekannt ist, ist er doch relativ neu im Sozialrecht. Die AEH hatte auch eine Europäische Resolution über Arbeit für Menschen mit Behinderungen entworfen. Mit dem Vertrag von Amsterdam konnten diese Anliegen in einer EU-Richtlinie über Nichtdiskriminierung im Arbeitsbereich geregelt werden. Das geschah auch mit dem Artikel 5, einer Direktive zur Gleichbehandlung von Menschen mit Behinderungen im Beschäftigungsverhältnis. Damit wurde die Chance auf ein bindendes Rechtsinstrument verwirklicht.
Diese Richtlinie wurde im Dezember 2000 angenommen. Damit wurde ein nachhaltiger Wandel hin zu der Strategie des "mainstreaming" eingeleitet: In einer allgemeinen Regelung über die Gleichbehandlung aller benachteiligten Menschen, beinhaltet diese Richtlinie einen Artikel mit Bestimmungen zugunsten von Menschen mit Behinderungen. Gleich nach der Verkündung dieser Richtlinie begannen die Schwierigkeiten mit deren Umsetzung.
Eine wichtige Arbeit der NROs bestand darin klarzustellen, dass die Zeit des Wohlfahrtstaates vorbei war und dass ab diesem Zeitpunkt ein neuer Begriff von Behinderung galt. Dieser neue Begriff ging mit dem Recht zur Teilnahme - dem sozialen Begriff von Behinderung - einher. Er betont das aktive "Mitwirken und Mitentscheiden" und nicht nur eine Verteilung aus dem Topf des Staates.
Die in der Richtlinie enthaltene Definition der Diskriminierung stieß auf Verständnisschwierigkeiten, ebenso die Formulierung "angemessenen Vorkehrungen... es sei denn, diese Maßnahmen würden den Arbeitgeber unverhältnismäßig belasten".
Der Umsetzungsprozess hat viel Zeit und Arbeit beansprucht. Die EU-Kommission hat sogar den Europäischen Gerichtshof angerufen, weil einige Staaten die Richtlinie nicht rechtzeitig oder nicht vollständig in ihr nationales Arbeitsrecht umgesetzt hatten.
Die AEH-Arbeitsgruppe "Nichtdiskriminierung" hat Studien zu diesem Umsetzungsprozess durchgeführt. Mit der letzten wurden auch indirekte Diskriminierungen im Anerkennungsverfahren der Behinderung aufgezeigt. Deutlich wurde, dass noch Vieles zu tun ist, nicht nur zur Umsetzung der Richtlinie in die nationalen Gesetze der Staaten, sondern auch, um der täglichen Praxis einen diskriminierungsfreien Verlauf zu sichern. Zusammen mit dem Europäischen Behindertenforum, - welches 1997 gegründet wurde - hat die AEH am Entwurf einer zukünftigen Richtlinie bezüglich der Nichtdiskriminierung in allen Lebensbereichen gearbeitet. Als Basis dieser Richtlinie galt die Richtlinie gegen Diskriminierung auf Grund der Rasse sowie die Gesetzgebung zur Geschlechtergleichheit. Prof. Lisa Waddington, die schon 1994 mit der AEH zum Thema Arbeitsverträge für Menschen mit Behinderungen gearbeitet hatte, war die leitende Expertin dieses Projekts zur Schaffung einer neuen Richtlinie.
Über den Begriff Nichtdiskriminierung wurde viel diskutiert. Mit der Deklaration von Madrid (2003) wurde im Behindertenforum vereinbart, dass für Menschen mit Behinderungen Nichtdiskriminierung nur zusammen mit speziellen Maßnahmen zu realisieren ist: Nichtdiskriminierung bedeutet Gleichbehandlung und zugleich die Gewährung spezieller Maßnahmen, wobei das "und" das wichtigste Wort ist.
Nach einigen Jahren hatte die Behindertenbewegung diesen umfassenden Richtlinien-Vorschlag neu aufgebaut und die zu deren Anwendung notwendige Rechtsbasis geklärt.
Zurzeit ist diese Richtlinie nur ein Vorschlag. Zunächst sprach sich die EU-Kommission sehr nachhaltig gegen die Schaffung einer solchen Richtlinie aus. Dabei stützte sie sich auf das Argument, dass eine solche Richtlinie nicht mit der "mainstreaming"-Strategie im Einklang stehe, und dass es in jedem Staat bereits nationale Gleichstellungsgesetze gebe. In der Zwischenzeit hat die EU-Kommission intensiv an Richtlinien über die Zugänglichkeit von Gebäuden, von Transportmitteln und über die Barrierefreiheit elektronischer Kommunikation gearbeitet, im Sinne dieser "mainstreaming"-Strategie. Aber das kann nicht als Argument gegen eine generelle Richtlinie gelten.
Leider wurde begonnen, das Anliegen, Gleichstellung zu erreichen, mit Minimalregelungen in bestimmten Bereichen umzusetzen. Die Notwendigkeit der Schaffung einer europäischen Rahmengesetzgebung für Menschen mit Behinderungen wurde bis jetzt unzureichend berücksichtigt. Eine wesentliche Änderung hat sich damit ergeben, dass nun 21 Staaten die UN-Konvention über die Rechte der Menschen mit Behinderungen ratifiziert haben. Das bedeutet, dass diese Konvention seit Mai 2008 als bindend anzusehen ist. An dem Verfahren waren auch die AEH und das Europäische Behindertenforum aktiv beteiligt. Das bedeutet, dass nun eine Richtlinie gegen Diskriminierung in allen Lebensbereichen umso mehr notwendig ist, als sie als Rahmen zur Umsetzung der UN-Konvention dienen könnte. Das Europäische Behindertenforum hat die vorgeschlagene Richtlinie in diesem Sinne überprüft und der EU-Kommission neu vorgelegt.
Von weitem betrachtet, erscheinen alle diese Projekte, Vorschläge, Umsetzungsarbeiten als Teil eines großen Puzzles. Wir wissen aber, dass sich die Angelegenheiten auf internationaler Ebene in der Regel behutsam entwickeln. Zu bedenken ist auch, dass sich die Rechte der Menschen mit Behinderungen auf völlig verschiedenen Ebenen entwickeln: Auf der Ebene der UN werden die Grundsätze festgelegt, auf der europäischen Ebene werden die Rahmengesetze aufgebaut, und auf nationaler Ebene soll dieser Rahmen mit staatlichen Gesetzen und über Praxismaßnahmen umgesetzt werden. Wir sind überzeugt, dass wir trotz - und auch wegen - des Bestehens der UN-Konvention dringend eine europäische Rahmengesetzgebung für Menschen mit Behinderungen brauchen, und zwar in der Form einer Nichtdiskriminierungsrichtlinie für alle Lebensbereiche. Wir benötigen dies für die Gestaltung unserer zukünftigen nationalen Gesetze, damit die Anpassung an die neue Gesellschaftsstruktur Menschen mit Behinderungen nicht ausschließt. Wir benötigen sie auch als Basis für die Entscheidungen der Gerichte. Die Entscheidung ist noch nicht getroffen; es wird noch ein langer Weg dorthin sein. Auch ist u. U. damit zu rechnen, dass sich die Prioritäten verschieben könnten.
Es bleibt unsere Aufgabe als NRO`s darauf hinzuarbeiten, dass in der aktuellen europäischen Gesellschaft die Anliegen behinderter Menschen immer eine Priorität darstellen.
* Marie-José Schmitt ist Vizepräsidentin der Europäischen Sozialcharta
Weitere Infos: www.aeh-europe.de
